中國莊臣經濟周刊》 記者 李鳳桃 | 北京報道
  3褐藻醣膠哪裡買月16日,各方期待已久的《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》(下稱“規劃”)正式對外發佈。
  3月19日上午,國化療飲食原則家發改委副主任徐憲平等6名副部級官員出現在國新辦記者會現場,共同解讀這一規劃。“這是今後一個時期指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性的規劃,也是中央頒佈實施的第一個城鎮化規劃。”徐憲平說。
  這是中國城鎮化發展的一部頂層綱領性文件,設計裝潢不僅明確了未來中國新型城鎮化的任務、目標,也給出了城鎮化路徑。
  規劃明確提出“以人為核心的城鎮化”。國家發改化療副作用委規劃司副司長陳亞軍認為,以人為本的城鎮化是對城鎮化的正本清源。“農民工不僅是生產者,還是生活者。我們不但要給農民工提供就業,還要讓他們能在城市裡面體面地生活下來,讓他們能享受和市民一樣的基本公共服務。這也是規劃的最大亮點。”
  國家發改委國土開發與地區經濟研究所副所長肖金成表示,這是建國60多年來,中國第一部城鎮化規劃。“規劃明確以人為本,從五個方面界定新型城鎮化的內涵,對‘人’也做了表述,就是指農業轉移人口,同時對農業轉移人口市民化做了明確界定,對包括戶籍制度、公共服務、子女就學等等都做了安排,這是一個突破”。肖金成說,這是規劃給他留下的最深刻印象。過去地方的城鎮化在認識上有一些問題,而規劃的出台有利於統一大家的認識,有利於規範各級政府的行為,明確了城鎮化發展的方向,給了全國人民一個明確的目標。
  “市民化是城鎮化的核心,是變農業轉移人口為市民,並且讓他們享受城市居民同等待遇的過程,從某種程度上來講,城鎮化就是市民化。”中國社科院城市發展與環境研究所副所長魏後凱說,“不解決市民化,城鎮化就是沒有質量的城鎮化,是不完全的城鎮化。”
  規劃編製有兩個難點
  規劃編製歷時三年,數易其稿。三年的討論與修訂,難點和癥結在哪裡?
  一位多次參與規劃討論的人士告訴《中國經濟周刊》,規劃編製期間有兩個難點:一是體制性的問題。戶籍制度、土地制度、社會保障制度等體制性框架已成為城鎮化的障礙,而破解每一個障礙都需要改革的推動。二是中央和地方的衝突。“現在地方積極性很高,搞城鎮化大推進,但只重視城鎮化的速度和擴張土地;而中央強調提高城鎮化的質量,提高市民化程度,保障城鎮化積極穩妥推進”。
  據徐憲平介紹,2013年,我國7.3億城鎮人口中,有2.34億農民工及其隨遷家屬未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房方面享受城鎮居民的基本公共服務,城鎮內部出現新的二元結構。
  讓農業轉移人口真正成為市民,與其直接關聯的就是戶籍制度改革。“我們看到的戶籍只是一個表象的外殼,關鍵是隱含在戶籍背後的公共服務、社會保障、福利待遇,而推行公共服務的均等化意味著需要支付更多的成本,為農民工繳納社保需要投錢,過去沒有將農民工納入市民進行管理,如今要投入更多的人力和精力來管理更多的人口。”肖金成說。
  此外,城市公共建設、環境資源的集約式發展都將帶來地方公共支出的增加。上述多次參與規劃討論的人士表示,地方政府不情願承擔城鎮化帶來的公共成本,這是城鎮化規劃制定和推行的現實阻力。
  為了化解這一矛盾,2014年政府工作報告明確指出,“探索建立農業轉移人口市民化成本分擔、多元化城鎮建設投融資等機制”。規劃則進一步細化了成本分擔機制和資金保障措施,提出將財政轉移支付與農業轉移人口市民化相掛鉤,中央和省級財政安排轉移支付要考慮常住人口,鼓勵城市接納農業轉移人口。
  財政部副部長劉昆在接受媒體採訪時表示,解決城鎮化的資金來源會從兩個方面來推進:一、加大地方政府債券支持城鎮化建設的力度,依法賦予地方政府適度舉債權限,完善現行的地方政府債券制度,探索一般債券與專項債券相結合的地方政府舉債融資辦法;二、推廣政府與社會資本合作的模式,政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等公開透明方式,吸引社會資本參與城鎮化基礎設施建設。
  首次給出約束性指標
  今年的政府工作報告中,城鎮化的“三個1億人”問題是亮點之一,這是國家首次將城鎮化的目標任務具體化。
  李克強總理在政府工作報告中指出,今後一個時期,要著重促進約1億農業轉移人口落戶城鎮,改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村,引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。
  規劃首次給予了城鎮化質量和水平的約束性指標,要求到2020年,城市常住人口城鎮化率達到60%左右,戶籍人口城鎮化率達到45%左右;規劃還從基本公共服務、基礎設施、資源環境三個方面設定了16個分指標。比如,要求農民工隨遷子女接受義務教育的比重達到99%,百萬以上人口城市公共交通占機動化出行的比例達60%等。
  徐憲平向《中國經濟周刊》表示,各個城市會因地制宜、差異化地來執行相關指標,比如,各類城市的落戶政策就有所不同,“500萬人口以下的城市,有省會城市,有地級市,還有縣城,而我們的規劃就明確提出,各類城鎮要因地制宜制定農業轉移人口落戶的具體標準,並向社會公佈,引導農業轉移人口在城鎮落戶的預期和選擇”。
  規劃能否落地,魏後凱認為,關鍵是採取哪些配套措施。“未來很重要的工作就是保證規劃的實現,包括戶籍制度、社會保障等改革要一項項推進,配套措施要一項項出台”。
  肖金成認為,有了這些指標,未來就要按照這個指標對各個城市進行監督檢查,如果達不到城市的人口規模,那就要在用地上進行限制,再比如農民工子女入學、社會保障方面要達到指標可能需要一個時間段,那可以對各個城市的進程進行比較,對外公佈,然後,每年給城市確定一個具體指標。
  《國家新型城鎮化規劃》量化解讀
  規劃
  “2020年,城鎮化率達到60%左右,戶籍人口城鎮化率達到45%左右,二者差距縮小2個百分點左右。”
  肖金成:到2020年還有6年時間,而現在我們的城鎮化率是53.7%,與目標的差距是6個多點,這意味著未來我們每年城鎮化率要增長1個百分點。如果到2020年我國人口達到14億人,則每年轉移的農業人口是1300萬~1400萬,這個指標是穩妥的,是完全可以達到的。
  戶籍人口城鎮化率到2020年提高到45%,這意味著每年要解決1500萬人的市民化問題,關鍵是轉移人口的落戶。現在的困難是大城市要控制人口,但農民不太願意去小城鎮落戶,這就形成一個矛盾。
  魏後凱:戶籍人口城鎮化率更有意義。2020年能否實現45%的戶籍人口城鎮化率的目標,關鍵看戶籍制度改革的推進程度、農業轉移人口的公共服務能不能跟上。目前,我國已經有15個省份建立了統一的城鄉居民基本養老保險制度,14省份建立城鄉統一戶口登記制度,但原來戶籍人口和新納入戶籍人口的標準還存在差距,其背後公共服務還是原來的狀況。
  規劃
  “2020年,農民工隨遷子女接受義務教育的比重不低於99%,城鎮常住人口基本養老保險覆蓋率不低於90%,基本醫療保險覆蓋率達到98%。”
  肖金成:這些指標非常有意義,它把農業轉移人口所在地城市政府的責任明確了,但我認為推動起來還有一定難度。在社會保障方面,很多地方還沒有實現全覆蓋,社會保障跨省轉移還沒有實現,全國還沒有實現統一的社保制度和標準;在子女入學方面,很多農民工子女沒有辦法到公辦學校就讀。在這樣的現實情況下,地方城市政府需要強力去推動才能實現目標。
  魏後凱:如果僅僅從社會保障覆蓋率來講,那到2020年以前就應該全覆蓋,所以,這個目標還是偏低的。目前,這項指標的難點在於城鄉二元的差距很大,怎麼結合?中央剛剛提出將城鄉養老保險統一起來,我認為,未來城鄉醫療保險也要統一起來,這個難度更大。
  農民工隨遷子女接受義務教育的比重從80%提高到99%,實現這個目標問題不大,問題在於農民工子女進入城市的只有一半左右,還有50%留守在農村,留在農村的那一部分,包括留守兒童的問題怎麼解決?
  規劃
  “2020年,城市人均建設用地不超過100平米。”
  肖金成:控制城市用地會影響到地方財政收入,但這會提高城市土地的集約利用效率。其實,關於城市用地的標準早就有了,之前國家規定的是一平方公里的人口為1萬人,但是按照戶籍人口來執行的,而且執行得不嚴格。目前,我國很多城市還是達不到這個指標。現在要按照常住人口來確定城市用地,一些城市就更難達標。但是,這樣做可以鼓勵城市吸納農業轉移人口。常住人口比較多、城市規模較小的城市就可以擴大城市規模,而對於常住人口比較少、城市規模比較大的城市,就可以抑制他們粗放式開發城市土地的做法。
  魏後凱:現在我國城市人均建設用地早就超過這個指標了,2012年就在130平米左右,超過了發達國家的標準。現在要將這一指標控制在100平米以內難度很大,也會很大程度地影響地方政府靠賣地獲得財政收入。
(原標題:中國進入“市民化”時代)
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